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Mit Mehrheit der Koalitionsfraktionen wurde am 26.01.2017 vom Bundestag das „Gesetz zur Stärkung der Handlungsfähigkeit und Aufsicht über die Selbstverwaltung der Spitzenorganisationen in der GKV“ (GKV-Selbstverwaltungsstärkungsgesetz/GKV-SVSG) verabschiedet. Laut Bundesregierung war das Bestreben, „nach mehreren skandalträchtigen Alleingängen der Kassenärztlichen Bundesvereinigung KBV die Durchgriffsrechte in der gesamten gesundheitlichen Selbstverwaltung zu erweitern“. Die durch historische Entwicklungen bedingte Uneinheitlichkeit der gesetzlichen Regelungen zu internen und externen Kontrollmechanismen der Selbstverwaltungskörperschaften bedürften einer Weiterentwicklung.

 

Vor dem Hintergrund der umstrittenen Wertpapier- und Immobiliengeschäfte der KBV wie auch der überzogen hohen finanziellen Zuwendungen und Altersbezüge eines ehemaligen Vorstandes stellten die Antragsteller fest, dass die Selbstverwaltung für viele Menschen in Deutschland ein schlechtes Bild abgebe, woran die Organisationen und Gremien selbst mit Schuld trügen. Von Politikern aller Bundestagsfraktionen seien die aufsichtsrechtlichen Möglichkeiten damals als unbefriedigend empfunden worden. Die Kommerzialisierung des Gesundheitssystems führe zu einer Veränderung der Tätigkeiten und des beruflichen Selbstverständnisses des medizinischen Personals. Korrektive in der Selbstverwaltung würden jetzt kurzfristig benötigt, da die negativen Auswirkungen des zunehmenden Wettbewerbs auf die Ethik im Gesundheitswesen nur mittel- und längerfristig verändert werden könnten.

 

Zwischen Bund und Ländern sei die Aufsichtspraxis über die Krankenkassen unterschiedlich. Deshalb sei es wichtig, eine einheitliche und wirksame Aufsicht über alle Krankenkassen zu haben. Das nach Auffassung der Antragsteller rechtswidrige Verhalten der Funktionäre der KBV in Verbindung mit der Nachlässigkeit der Aufsichtspflicht der Bundesregierung habe zu erheblichen Vermögensgefährdungen von Beitragsgeldern geführt. Um zukünftig solcherlei Verluste und Veruntreuungen zu vermeiden, sei eine Neugestaltung der gesetzlichen Vorgaben und aufsichtsrechtlichen Kontrollen unumgänglich.

 

Interne und externe Kontrolle als auch Transparenz der Selbstverwaltung sollten verbessert, Informations-und Kontrollrechte der Mitglieder der Selbstverwaltungsgremien erweitert und präzisiert werden. Betroffen sind die Kassenärztliche Bundesvereinigung, die Kassenzahnärztliche Bundesvereinigung, der GKV-Spitzenverband, der Gemeinsamen Bundesausschuss und der Medizinische Dienst des Spitzenverbandes Bund der Krankenkassen.

 

Mit dem neuen Gesetzentwurf und dem letztlich am 26.01.2017 verabschiedeten Gesetz wollte das Bundesgesundheitsministerium den Spitzenorganisationen nun einheitliche Regelungen in Bezug auf Haushalts-, Wirtschaftsführungs- und Berichtspflichten auferlegen, und mehr Mitwirkungsrechte für die Vertreterversammlungen durchsetzen.

 

Am 10. Februar 2017 hat nach dem Bundestag schließlich auch der Bundesrat das GKV Selbstverwaltungsstärkungsgesetz gebilligt. Nach Aussage von Bundesgesundheitsminister Hermann Gröhe sorge es dafür, dass „die Selbstverwaltung im Gesundheitswesen künftig noch besser ihrer großen Verantwortung für eine gute Patientenversorgung gerecht werden kann und vor Selbstblockaden geschützt ist, was gleichermaßen die Selbstverwaltung stärkt und insbesondere den Patientinnen und Patienten nützt“.

 

Jedoch gerade bei jenen die „gestärkt“ werden sollten, war der bevorstehende Gesetzentwurf in der Kritik.

 

Vertreter von Selbstverwaltungsorganisationen hatten eindringlich vor dem Gesetz und einer Beschneidung der Rechte gewarnt: Kontrollmöglichkeiten des Bundesgesundheitsministeriums über die Selbstverwaltung würden gestärkt, die Möglichkeiten zum Einsatz eines „kleinen Staatskommissars“ präzisiert sowie die externe Kontrolle über die Organisationen erweitert.

 

Sowohl KBV als auch der Gemeinsame Bundesausschuss (G-BA) und der GKV-Spitzenverband kamen damals zu einem ähnlichen Urteil: Das Gesetz sei überflüssig und verdiene seinen Namen nicht, da es die Selbstverwaltung schwäche und notwendige Handlungsspielräume unerträglich einenge. Laut G-BA reichten die bisherigen aufsichtsrechtlichen Möglichkeiten –bei konsequenter Anwendung- aus, Rechtsverstößen entgegenzuwirken.

 

„Viele Vorkommnisse hätten vermieden werden können, wenn die Bundesregierung der Selbstverwaltung mehr auf die Finger geschaut hätte“, war in einem Antrag zum Gesetzentwurf von Bündnis 90/Die Grünen zu lesen, der damit diesen indirekten Vorwurf an das Bundesgesundheitsministerium aufgegriffen hatte. Auch der Verband der Ersatzkassen VDEK setzte sich gegen das geplante Gesetz ein.

 

Bereits im Vorfeld des am 16.11.2016 auf den Weg gebrachten Gesetzentwurfes bezweifelte KBV-Vorstandsvorsitzender Dr. Andreas Gassen in einem Interview die Notwendigkeit der Form der gesetzgeberischen Unterstützung des damals vorliegenden Eckpunktepapiers, dem er aber auch positive Ansätze zubilligte. Die Änderungen hätten in einigen Bereichen laut Meinung der KBV die reine Rechtsaufsicht verlassen, als Rechtsvorschriften bereits von der Aufsicht interpretiert und dann in der Umsetzung auch definiert würden. Die Möglichkeit, dass eine Aufsicht Rechtsvorschriften soweit interpretieren könne, dass es in Ausführungsbestimmungen von Rechtsnormen gipfle, sah er als problematisch an. Die Auslegungsfreiheit einer Rechtsvorschrift im Rahmen eines Findungsprozesses, der sich erst im Austausch der Selbstverwaltungsorgane entwickelt, sei damit aufgehoben und stelle eine nicht sachgerechte Verkürzung dar. Trotz eines berechtigten Interesses an Haushaltstransparenz befürchtete er eine Überregulierung und einen Wechsel von einer Rechtsaufsicht zu einer Fachaufsicht. Das Prinzip einer eigenverantwortlichen Organisation werde zugunsten einer kleinteiligen Steuerung ausgehöhlt.

 

 

Ausbau der Kontrollrechte, Verbesserung der Transparenz

 

Mit dem neuen Gesetz werden vornehmlich die Kontrollrechte der Mitglieder der Selbstverwaltungsorgane dahingehend ausgebaut, dass sie mehr Einsichts-und Prüfrechte erhalten. Zur Transparenzverbesserung werden Auflagen zu Informations-, Berichts- und Dokumentationspflicht ausgeweitet und die Selbstverwaltungsorgane dazu verpflichtet, interne Kontrollmechanismen, wie z.B. eine Innenrevision einzurichten. Verstöße sollen an die Aufsichtsbehörde weitergeleitet werden.

 

Regelungen zu Abwahlmöglichkeiten der oder des (stellvertretenden) Vorsitzenden der Selbstverwaltungsorgane wurden aufgenommen.

 

Um ein wirksames aufsichtsrechtliches Vorgehen gegen Rechtsverstöße zu ermöglichen, werden Verfahren geregelt, wie z.B. die aufsichtsrechtliche Durchsetzung von Satzungsänderungen oder die Aufhebung von rechtswidrigen Beschlüssen der Selbstverwaltungsorgane.

 

Es wird ein zusätzliches aufsichtsrechtliches Instrument zu Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes geschaffen. Sollte die ordnungsgemäße Verwaltung gefährdet sein, kann das Ministerium eine „entsandte Person für besondere Angelegenheiten“ bestellen, die dann bestimmte Geschäftsbereiche führt.

 

Zukünftig wird der Vorstand der KBV aus 3 Mitgliedern bestehen, wovon eines weder dem hausärztlichen noch dem fachärztlichen Versorgungsbereich angehören darf. Dies soll die notwendige versorgungsbereichsübergreifende Interessenvertretung im Vorstand sicherstellen.

 

Das Bundesministerium für Gesundheit wird dem Gesundheitsausschuss des Deutschen Bundestages jährlich über Aufsichtsmaßnahmen berichten und hat damit weiterhin die Rechtsaufsicht.

 

Mit dem Gesetzbeschluss teilten die Abgeordneten nicht die Kritik, die zahlreiche Vertreter der Selbstverwaltung während des Gesetzgebungsprozesses und zur Anhörung im Bundestag vorgebracht hatten. Keiner der fünf Redner konnte diese nachvollziehen. Der CSU-Abgeordnete Reiner Meier erklärte laut Debattenprotokoll, die Informations- und Kontrollrechte der Vertreterversammlungen und der Verwaltungsrechte im Sinne der „checks and balances“ deutlich gestärkt zu haben, weil er in der Zukunft mehr Transparenz und Verantwortung der beteiligten Akteure fordere.

 

Dietrich Monstadt von der CDU meinte, dass mit dem Gesetz ein klares Zeichen in Richtung einer stärkeren Selbstverwaltung und einer Aufsicht mit Augenmaß im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gesetzt worden sei.

 

Das Gesetz stand mehrfach auf der Kippe. Viele Abgeordnete hatten Zweifel, ob das Gesetz in dieser Form verabschiedet werden sollte. Die Opposition hatte sich bei der Abstimmung enthalten. Sowohl für Die Linke als auch für die Grünen sei das Gesetz keine Lösung für die Probleme im Gesundheitswesen.